173基于乡村振兴的土地综合整治探索与实践——以湖州市东林镇为例
摘要：本文以湖州市东林镇为例，从土地集约高效利用，推进农业农村现代化的角度出发，优化农村生产、 生活、生态用地空间布局，全要素综合整治“田水路林村”，因地制宜引导产业发展，为乡村振兴提供有 益探索与实践。 关键词：乡村振兴，土地综合整治，功能分区，田园综合体
近年来，浙江省深入实施“八八战略”，以“两山”理论为引领，通过乡村改造、设 施配套、生态治理等系列，努力打造生态乡村，实现乡村振兴战略的头部步；乡村环境指 标达标后，美丽乡村建设紧跟其上，山清水秀的自然景观改变了人们对以往乡村“脏乱差” 的印象，但2.0版本的“美丽乡村”建设仍未解决乡村发展内生动力不足的问题。
目前，城镇一体化已进入新的融合发展阶段，以城带乡也要求乡村具备自身的发展能 力，持有先发基础优势的浙江省，将率先进入乡村振兴计划3.0版本。
2018年8月，浙江省围绕农业农村现代化、城乡融合发展和生态文明建设总目标，按照 产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，启动实施全域土地综合 整治与生态修复工程，通过创新土地制度供给和要素保障，优化农村生产、生活、生态用 地空间布局，形成农田连片与村庄集聚的土地保护新格局、生态宜居与集约高效的农村土 地利用空间结构，确保乡 村振兴战略扎实有序推 进、继续走在前列。（图 1.湖州平原水乡村落）
湖州市东林镇现状 农村居民点布局分散、土 地资源利用低效，全镇被 纳入浙江省头部批土地
全域综合整治示范点，计划分批对23个行政村进行土地全域综合整治，目标完成复垦面积 4700多亩（新增复垦土地2000亩以上）、土地开发5500亩以上；完成18个新村点农民新房 建设和5个村整治提升，同时以“生态”的新型发展模式引导农业产业转型升级，优化农 业产业布局，实现“产业兴、农村强、群众富”的发展目标，本次以东林镇首批的东华村 等7个行政村为例，对全域土地综合整治规划进行探索。
东林镇位于湖州市区 南部，地处吴兴区、南浔 区和德清县的交汇处，镇 域总面积约 80 平方公里， 下辖 23 个行政村和 3 个社 区，总人口 3.5 万。（图 2.东林在镇域中区位）
镇域内地势西高东 低。西北部低丘起伏，山 带众多，岗拗交错；东南 部地势平坦，河港纵横，
水泽连绵，呈现“三山四 水三分田”的总体格局。 境内山青水秀，气候温和， 景色宜人，是吴兴区独具 特色的乡镇。（图 3.东林 镇城乡总体风貌）
镇域内有东苕溪、104 国道、杭宁高速（设有青 山出入口）、青菱公路、 保戈公路，交通极为便利。
现状村庄点多面广， 并有零星“低散乱”加工企业分布，农村兼业化导致土地粗放利用；村内公共服务和基础设 施配套不完善，老旧落后，农户房屋多为两层，农房主要建造于 20 世纪 90 年代，房屋较旧， 人居环境亟待改善。
产业以一产为主、二业为辅，已形成龟鳖、######养殖两个效益农业产业，东明村、星火
村发展以轻纺和建材业为龙头，饲料生产及五金、塑料制品加工等为辅的第二产业经济。 东林镇历史悠久，名人辈出、文化多元、乡风淳朴，是乡村振兴重要的价值支撑。境内
有商代原始窑——南山窑址，南朝寺院——祗园寺，北宋古迹——锦峰塔，儒释道文化源远 流长，另有柳编、扎蚕花等非物质文化遗产。（图 4.东林镇历史人文资源）
2.2 土地利用特征及存在的问题
根据东华村等 7 个行政村现状土地利用数据统计，区域土地总面积 2112.39 公顷，其中 农业用地 1463.08 公顷，占比 69.26%；建设用地 329.61 公顷，占比 15.60%；生态用地 319.70 公顷，占比 15.13%。现状主要存在以下几个问题：
（1）空间格局散乱无序，功能分区引导有待强化 各行政村农居点呈现散乱分布的空间格局，其中布点规划确定的新村点建设用地大部分 未落实，公共服务设施和基础配套建设滞后。各功能分区整治引导方向不明确，同时存在较 多与主体定位不符的用地，引导整治或退出。 （2）土地整治潜力较大，农业配套设施有待完善 区内耕地规模占比约 32%，园地坑塘面积 631.6 公顷，土地整治潜力较大。目前农业配 套设施不完善，难以满足农业适度规模经营的需求。 （3）耕地质量相对较好，生态环境整治有待加强
区内约 52%的耕地已建成高标准农田，耕地质量等别以 5 等和 6 等为主，耕地质量总体 较好，提升潜力不大。但部分行政村内存在较多“低小散”企业，另有较多鱼塘，与周边水 系缺乏沟通，内外水系较差，生态环 境质量欠佳，亟需引导整治。
（4）用地结构相对模糊，破碎化 现象有待治理
区内总体呈现居住用地、产业用 地和农业用地相互交错的用地结构， 同时用地破碎化现象严重，建设用地 内存在较多零星耕地和农用地图斑， 农业用地中也有多处建设用地图斑； 此外，永久基本农田尚有较多 5 亩以 下零星图斑，划定的 59 片永久基本农 田中有 9 片面积在 5 亩以下，有待整 治，推进耕地、永久基本农田的连片 化。 （图 5.东明村土地利用现状）
按照乡村产业兴旺、生态宜居的要求，以“多规合一”为引领，优化规划区内“生产、 生活、 生态”国土空间布局，以资源整合为导向，全面推进山水林田村全要素综合整治， 促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间舒适优美，助推乡村振兴。（图 6. 分村建设用地复垦表）
（1）按照控 制总量、盘活存 量、加大流量的 总体原则，优化 项目区空间开发 利用格局，实行 新增建设用地计 划指标奖励，提留不超过建设用地复垦面积的 20％，作为规划新增建设用地预留指标，保 障项目区内农村基础设施和新产业新业态发展用地。
规划划分粮食生产种植区、特色农业观光区、经济作物轮作区、现代高效农业园区、中
心村集聚区、集镇用地拓展提升区和城镇用地提升区等功能分区，完善基础设施配套，高效 配置土地资源，提高土地利用效率，保障农村一、二、三产业融合发展的用地需求。农村建 设用地总规模从 329.60 公顷下降到 283.73 公顷，复垦产生 65 公顷流量建设用地保障 7 个行政村建设和产业融合发展。
（2）按照数量、质量、生态、空间四位一体的保护原则，加强耕地碎片化整治，提高 耕地连片度和质量，探索建立永久基本农田数据库年度更新与零星永久基本农田调整相挂钩 制度。
通过土地流转，有效促进耕地连片化，为农业适度规模经营奠定基础。完成“旱地改水 田”29.07 公顷，开发宜耕后备资源垦造耕地 221.16 公顷，新建高标准农田 47.68 公顷， 建设 63.17 公顷永久基本农田整备区。
（3）按照优化、集聚、减量的原则，优化农村居民点布局，加强农村建设用地碎片化 整治和建设用地内闲置地地改造提升利用，盘活存量建设用地，创新农村产业用地政策，保 障农村产业用地。
重点做好“四好农村路”建设等工程，完善新村点公共服务设施及电力、通讯、燃气、 生活污水、垃圾处理等基础设施，促进公共服务设施均等化。将现有 62 个村庄点引导至 7 个农户集聚点，户均用地从 419 平方米下降到 311 平方米。
（4）按照宜居、宜业、宜游的原则，加强生态环境整治修复，结合人居环境提升工程， 综合整治“生产、生活、生态”三生空间；修复区内河流水域沿线生态环境，重点做好小流 域综合治理、生态护岸、鱼塘整治退出、尾水治理、河道清淤加固等。
清淤治理 56 千米河道、渔业尾水治理 654.07 公顷、新建生态护岸 15.5 千米、腾退整 治“低散乱”企业 51 家。
根据项目区内土地利用特点及空间布局结构，总体划分 13 个功能分区，分别为粮食生 产种植区、经济作物轮作区、现代高效农业园区、田园综合体验区、特色农业观光区、优质 水产品培育区、无公害蔬菜生产区、生态湿地景观区、水上光伏产业区、中心村集聚区、健 康特色小镇、集镇用地拓展提升区和城镇用地提升区。
——城镇和集镇用地提升区 以东林新城建设为目标，积极引入社会资本，探索产城融合模式；改造提升星火集镇， 发展为基层村庄服务的支农产业和商贸服务业等；大力开展低效用地再开发，有效盘活内部 闲置土地、空心村等。 ——中心村集聚区
根据对各 行政村现有村 庄建设规模、 交通区位条 件、历史成因、 文化元素等分 析，合理选址 中心村集聚 点，严格按照 中心村标准进 行建设，整治 农村居住环境，挖潜乡村历史人文，完善中心村内基础设施和公共服务设施，打造现代版“富 春山居图”。（图 7.保健村农居点）
——特色健康小镇 充分利用规划区内山水自然资源，以生态康养为主题，引导广大乡贤或其他社会人士争 当乡村振兴的参与者与支持者，开展乡村旅游、养老地产、高端住宅等项目建设，如碧桂园 于东林镇区南侧、东华村内拟建“产城融合”项目——碧水桂乡康养小镇。 ——生态湿地景观区 整治湿地河网水 系，提升水质，丰富陆 生和水生动植物；依托 保健村对堡港湿地内 独有的温泉资源以及 东林镇浓厚的历史人 文，以禅意养生为主题 进行招商引资，配套民 宿、休闲养老等设施， 打造别具水乡风韵的 养生度假村。（图 8. 东华村规划项目分布 示意） ——粮食生产种植区 推进高产粮食生产示范区建设，引种优质粳稻等粮食作物，实施连片发展，以提高产业 集聚度；探索“虾稻”“蟹稻”“鳖稻”“鳝稻”等各种稻田生态综合种养模式，培育特色
品牌；加快区内土地流转，引进国香米业等特色产业；依托龙头企业，发展稻米等精深加工 和营销，开发精品粮油，提高粮食生产效益。以全域土地综合整治为平台，巩固现有 277.95 公顷高标准农田，实施建设用地复垦 31.89 公顷，垦造耕地 101.64 公顷，旱地改水田 21.13 公顷；强化区内河道清淤加固、小流域综合治理和生态护岸建设。
——经济作物轮作区 采用先进现代农业生产技术，种植有机瓜果、蔬菜，如特色莲藕等；依托区内良好的水 域资源，整治农业生态环境，构建农田生态景观，增补农业生态旅游、体验观光等多种功能， 加强土地流转和规模经营，改变分散种植的现况。结合全域土地综合整治，实施建设用地复 垦 12.16 公顷，推进实施 47.68 公顷高标准农田建设，改善区域生态环境。 ——无公害蔬菜生产区 引入白菜、豆类等特色品种，推进无公害蔬菜生产；按小流域或灌区合理划分种植片区， 复垦区域内零星农村居民点，适度发展规模化种植；充分利用河流，合理布局和修建灌排水 沟、拦山沟和动力提灌或塘、库蓄水设施；完善田间机耕道、田间便道；根据各片区种植规 模，配套建设育苗温室、大棚、温床等育苗设施。 ——优质水产品培育区 加强生产道路修缮、淤泥清除等，构建“育种-养殖-加工-配送”产业链，积极培育新 品种，组建保健湖旺特种养殖基地、星火翘嘴红鲌养殖基地、东升“茭白泥鳅”生态养殖 基地等，实现规模化、科学化养殖，重点推进水产品深加工，配套冷链、仓储、配送等物流 设施用地；发展生态循环水产养殖，采用以种补养、以养促种、种养结合的现代农业发展模 式；同时将水产品养殖与乡村旅游紧密结合，鼓励有条件的区域开发休闲垂钓、渔家乐等旅 游产品，以增加农民经济收入。 ——特色农业观光区 复垦区内拆迁村落用地，整治农业生态环境和水环境，构建农田生态景观区；以现代科 技手段种植油菜、花卉等景观农作物，开展农业观光休闲旅游，拓展生态、休闲、体验和观 光等多种功能。结合全域土地综合整治，实施建设用地复垦、生态护岸建设、河道清淤等， 改善项目区生态环境。 ——现代高效农业园区 继续推进温室龟鳖养殖整治，改善区内农业和水域环境，提高整体农事生产和观光价值。 以现代科技手段种植有机绿色瓜果、蔬菜，丰富农作物品种，实现经济效益和生态效益的全 面提升。开展采摘休闲旅游，拓展生态休闲、体验观光等功能；实施开发宜耕后备资源垦造 耕地 54.33 公顷。 ——田园综合体验区 利用观赏型农田、蔬菜瓜果园、花卉苗木、桑基鱼塘、河流湿地等景观资源，结合农村 居民点，营造乡村风情活动场所，如特色商街、主题演艺广场、休闲垂钓区等，以农民合作
社为主要载体，集循环农业、创意农业、农事体验于一体，建设田园综合体验区，使游人感 受田园风光和农业魅力。（图 9.保卫村产业布局引导）
——水上光伏产业区 依托商林漾，发展水上光伏发电，转变传统发电方式，打造更为高效、节能、绿色的能 源产业，并适度开展渔业养殖，形成“上可光伏发电，下可蓄水养鱼”的渔光一体产业模式； 同时利用良好的水域环境，配套水上廊道、观景平台等设施，营建水上游览等特色景观。
（1）全域农房集聚实施计划 优先解决区域内农房搬迁集聚实施安排，引导农户搬迁集聚至中心村、集镇或城镇安置 区，建房形式为联排、多层和小高层，采用多模式安置。 三年内先后完成 7 个村的土地利用规划，粮食生产种植区、经济作物轮作区、特色农业 观光区和田园综合体验区内农户搬迁，以及农户集聚点建设。 （2）全要素土地整治实施计划 区内安排建设用地复垦、垦造耕地、旱地改水田、高标准农田建设等四类涉及土地要素 子工程项目以及生态环境整治修复工作，具体各子工程项目按各功能分区引导统筹推进，同 时结合建设需要，各功能分区相应配套部分重点建设项目。 按计划逐步完成各农业功能区内农房拆除，各类土地整治工程，以及农田水利基础设施 配套。 （3）全域土地流转实施计划
全域土地综合整治后，项目区内土地实施土地流转，推动农业适度规模经营，整治实施 后，项目区内土地流转率达到 80%以上。
首先明确流转意向，对经全域土地综合整治新增耕地同步由村集体收包后统一流转， 流 转对象拟委托专业化集团公司或专业合作社统一开发利用，培育各类现代农业经营主体，形 成专业大户、合作社、集团公司开发等多种形式的农业适度规模化经营模式。至 2021 年底， 全面完成实施期限内各功能分区内土地流转，合理确定分区各类土地、相关主体经营规模， 追求绿色生态可持续，“种”出特色。
土地是乡村振兴的核心资源，盘活农村土地“沉睡资产”，引领土地精细化整治，田园 乡村建设，使乡村振兴自我推进的动力不断增强。
本文以湖州市东林镇首批 7 个行政村为例，探索实施全域土地综合整治，对乡村建设、 农业、生态空间进行全域优化布局，对田、水、路、林、村进行全要素综合整治，对高标准 农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活挂钩，对新农村建设进行集约精准保 障，导入和发展先进产业，持续推动农民增收、农业增效，为实现乡村振兴提供经验与借鉴。
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作者简介 唐杰彬,高级规划师,湖州市城市规划设计研究院 邓迎晓,高级工程师,湖州市城市规划设计研究院
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